Ce qui était en jeu à Hong-Kong, c’était la survie institutionnelle de l’Organisation Mondiale du Commerce. Après la débâcle des deux conférences ministérielles de Seattle et de Cancun, un troisième échec aurait sérieusement mis à mal l’utilité de l’OMC en tant que moteur essentiel de la libéralisation du commerce mondial. Un accord était nécessaire, et cet accord fut obtenu. Comment, pourquoi, et par qui fut-il établi, telle est la véritable histoire de Hong-Kong.

Par Walden Bello *

Un véritable accord, pas un accord cosmétique

L’accord de Hong-Kong a été qualifié, dans certains comptes-rendus, d’ « accord minimal », qui agirait essentiellement comme un système de maintien en vie de l’OMC. C’est loin d’être le cas. L’accord a extorqué aux pays en voie de développement des concessions substantielles, sans rien - ou presque - leur donner en échange.

La stipulation d’une formule suisse régissant l’accès aux marchés non agricoles (AMNA), qui abaisserait davantage les droits de douane plus élevés que les droits de douane plus faibles, pénalisera principalement les pays en voie de développement puisque, pour conforter leurs secteurs industriels via la substitution des importations, ils conservent des droits de douane sur les produits industriels et manufacturiers plus élevés que ceux des pays développés.

La spécification d’une procédure de négociation « plurilatérale » dans le texte concernant les services affaiblit la flexibilité de l’approche offre-demande qui avait marqué les négociations de l’Accord Général sur le Commerce des Services (AGCS), introduit un élément obligatoire, et va contraindre de nombreux pays en voie de développement à des négociations sectorielles conçues pour faire voler en éclats des services essentiels.

Ce que les pays du Sud ont reçu en échange, c’est principalement une date pour l’élimination progressive et définitive des subventions à l’exportation dans l’agriculture, qui laisse néanmoins largement intactes les structures de subventions agricoles dans l’Union européenne et les Etats-Unis. Même avec l’élimination des subventions aux exportations officiellement définies, d’autres formes de soutien aux exportations permettront à l’Union européenne, par exemple, de continuer à subventionner ces dernières à hauteur de 55 milliards d’euros après 2013.

En somme, c’était un accord percutant, mais ce sont essentiellement les pays en voie de développement qui en pâtiront.

Les contours de l’accord étaient déjà manifestes avant Hong-Kong, et de nombreux pays en voie de développement s’étaient rendus à la conférence ministérielle avec la ferme intention de s’y opposer. Il avait paru en effet imaginable, à plusieurs reprises (à travers par exemple la formation, le 16 décembre, du G 110 par le G33, le G90, et les pays de l’ACP (Asie Caraïbes Pacifique)), que l’unité des pays en voie de développement pût alors se manifester pour faire échouer l’accord imminent. Pourtant, en fin de compte, les gouvernements des pays en voie de développement ont cédé, la plupart d’entre eux étant seulement motivés par la crainte de se retrouver accusés de porter la responsabilité de l’échec du compromis. Même Cuba et le Venezuela se bornèrent à ne mentionner que des réserves concernant le texte sur les services lors de la session de clôture de la conférence ministérielle le 18 décembre au soir.

Les dealmakers

La raison de l’effondrement des pays en voie de développement n’était pas tant l’absence de leadership, mais le fait que le leadership les a menés dans la direction opposée. La débâcle de Hong-Kong tient au rôle joué par le Brésil et l’Inde, les chefs du célèbre groupe des 20.

Même avant Hong-Kong, le Brésil et l’Inde étaient prêts à transiger. Pour le Brésil, ce qui comptait était la spécification par l’Union européenne d’une date pour la suppression des subventions aux exportations de produits agricoles, et c’était un point dont les négociateurs brésiliens et beaucoup d’autres attendaient l’annonce par l’Union européenne à la conférence ministérielle, bien que pour des raisons tactiques les Européens ne le révélèrent qu’au dernier moment. Le Brésil était aussi venu à Hong-Kong en étant disposé à adopter une formule suisse pour l’AMNA ainsi que l’approche plurilatérale des services. L’Inde, pour sa part, était arrivée à Hong-Kong avec ses positions habituelles. Elle accepterait l’approche plurilatérale dans la négociation sur les services et la formule suisse pour l’AMNA, et s’alignerait sur le Brésil dans l’agriculture. Pour beaucoup, l’unique interrogation était : l’Inde ferait-elle pression sur les pays développés pour qu’ils fassent des concessions sur le mode 4 de l’AGCS, c’est à dire obtenir des Etats-Unis et de l’Union européenne qu’ils acceptent l’entrée d’un plus grand nombre de professionnels issus de pays en voie de développement ? Il s’avéra par la suite qu’elle décida de ne pas faire pression sur Washington à ce sujet.

Le prix

Le fait de savoir si l’accord final se traduira par un gain net pour le Brésil et l’Inde donne matière à débats, même si, dans le cas où le solde se concluait par une perte nette, il y a fort à parier qu’elle sera plus faible que pour les pays les moins avancés. Cependant, le principal bénéfice pour le Brésil et l’Inde ne se trouve pas dans l’impact de l’accord sur leurs économies, mais dans l’affirmation de leur nouveau rôle de courtier en pouvoir au sein de l’OMC.

Avec l’émergence du G20 lors de la conférence ministérielle de Cancun en 2003, l’Union européenne et les Etats-Unis prirent conscience que la vieille structure de pouvoir et de prise de décision à l’OMC avait fait son temps. L’élite devait s’ouvrir à de nouveaux joueurs. Le cercle du pouvoir devait s’agrandir pour remettre l’organisation d’aplomb et en ordre de marche. L’invitation lancée par l’Union européenne et les Etats-Unis au Brésil et à l’Inde pour qu’ils fassent partie, aux côtés de l’Australie, des « Five Interested Parties » (FIPs, ou Cinq Parties Intéressées), était une étape essentielle dans cette direction, et c’est l’accord entre les FIPs qui a mis fin à l’impasse sur les négociations agricoles, et qui a mené à son tour à l’Accord Cadre lors de la réunion du Conseil Général en juillet 2004.

Dans les préliminaires de la réunion ministérielle de Hong-Kong, le nouveau rôle du Brésil et de l’Inde en tant que courtiers en pouvoir entre monde développé et en voie de développement s’est affirmé à travers la création d’un nouveau groupe informel connu sous le nom de « New Quad » (Nouvelle Quadripartite). Cette formation, qui comprend l’Union européenne, les Etats-Unis, le Brésil et l’Inde a joué un rôle décisif en élaborant l’ordre du jour et l’orientation des négociations. A Hong-Kong, son principal objectif était de sauver l’OMC. Et le rôle du Brésil et de l’Inde était d’obtenir l’assentiment des pays en voie de développement pour un accord déséquilibré qui rendrait cela possible, face aux réticences de l’Union européenne et des Etats-Unis pour faire de substantielles concessions dans l’agriculture.

L’annonce de cette acceptation apporterait la preuve que le Brésil et l’Inde sont des acteurs globaux « responsables ». C’était le prix à payer pour appartenir de plein droit à la nouvelle structure de décision élargie.

Beaucoup de lobbying fut nécessaire avant et pendant Hong-Kong, les deux gouvernements mettant en jeu leur réputation de leaders du monde en voie de développement, mais ils parvinrent à rassembler tout le monde - quoique non sans atermoiements - autour d’un mauvais accord. C’était loin d’être un exploit ridicule car cela nécessita :

  de faire accepter aux pays les moins avancés un « accord de développement » consistant essentiellement en une disposition nébuleuse pour l’entrée sans droits de douane ni quotas de leurs produits dans les marchés des pays développés et un arrangement intitulé de manière trompeuse « aide contre commerce » qui comprendrait notamment des prêts leur permettant de rendre leurs régulations économiques cohérentes avec les règles de l’OMC, en augmentant dans ce processus leur endettement ;
  de faire les yeux doux aux producteurs de coton d’Afrique de l’Ouest pour qu’ils acceptent un accord dont la finalité essentielle était de donner aux Etats-Unis une année supplémentaire entière pour éliminer les subventions aux exportations qu’ils auraient dû supprimer il y a un an et demi, suite à une décision de l’OMC sur leurs subventions, et qui ignorait complètement leurs demandes de compensation pour les énormes dommages que ces subventions avaient infligés à leurs économies ;
  d’amadouer les contestataires lors des négociations sur les services (Indonésie, Philippines, Afrique du Sud, Venezuela et Cuba) afin qu’ils oublient leur opposition à l’Annexe C de l’avant-projet de déclaration, laquelle stipulait des négociations plurilatérales, et
  de neutraliser les membres les plus insatisfaits du « AMNA 11 » (dont le Brésil et l’Inde faisaient eux-mêmes partie) qui voulaient relier les plaidoiries des pays du Nord pour un rythme rapide de libéralisation des droits de douane dans l’industrie et les pêcheries avec les concessions du Nord sur l’agriculture.

Club d’admiration mutuelle La conférence de presse finale du G20 le 18 décembre en fin d’après-midi a été remarquable pour son manque de contenu et pour son symbolisme. Comme pour couper court à des questions ardues pour savoir si le texte ministériel représentait ou non un bon accord pour les pays en voie de développement, le ministre brésilien des Affaires Etrangères Celso Amorim ne cessait de répéter « Nous avons une date », faisant allusion à l’élimination définitive des subventions aux exportations en 2013. Puis Amorim et le ministre indien du Commerce et de l’Industrie, Kamal Nath, commencèrent à se donner l’accolade et à se féliciter mutuellement pour le bon boulot qu’ils avaient fait en aboutissant à un accord qui protégeait les intérêts des pays en voie de développement. Par la suite, quand une grande partie de l’assistance s’enhardit à poser des questions, Amorim mit fin précipitamment à la conférence de presse et quitta rapidement la salle avec Kamal Nath, visiblement vers une autre réunion mais de manière évidente pour ne pas subir le feu de journalistes sceptiques et de représentants d’ONG. A la session de clôture de la sixième conférence ministérielle, Pascal Lamy, le directeur général, déclara qu’à Hong-Kong, « l’équilibre du pouvoir avait penché en faveur des pays en voie de développement ». L’affirmation n’était pas totalement cynique ni erronée. L’once de vérité dans sa déclaration étant que l’Inde et le Brésil, les grands du monde en voie de développement, faisaient désormais partie de la cour des grands qui domine l’OMC.

Paradoxe Il est paradoxal que le G20, dont la création captiva l’imagination du monde en voie de développement lors de la conférence ministérielle de Cancun, soit finalement devenu la rampe de lancement de l’intégration de l’Inde et du Brésil au sein de la structure de direction de l’OMC. Mais c’est loin d’être une exception historique. Vilfredo Pareto, le penseur italien, disait de l’histoire qu’elle était « le cimetière des aristocraties » qui s’arc-boutaient contre l’évolution des relations de pouvoir. Pour Pareto, les élites qui réussissent le mieux sont celles qui parviennent à coopter les meneurs des insurrections de masse qui s’organisent pour les évincer du pouvoir et qui élargissent l’élite dirigeante tout en conservant la structure du système. Bien que divisés sur l’agriculture, l’Union européenne et les Etats-Unis avaient pour priorité commune, depuis l’échec de Cancun, la survie de l’OMC, et ils menèrent avec succès une stratégie de cooptation qui arracha la victoire des griffes de la défaite à Hong-Kong.

Avant les événements de Hong-Kong, les cas récents de cooptation les plus frappants concernaient le gouvernement du Président Luis Inacio da Silva au Brésil, mené par le Parti des Travailleurs, et le gouvernement de coalition mené par le Congrès en Inde. Tous deux sont arrivés au pouvoir avec des programmes anti-libéraux. Mais une fois en place, tous deux sont devenus les stabilisateurs les plus efficaces de politiques néolibérales, tous deux ont reçu le soutien du Fonds Monétaire International, du lobby transnational des entreprises, et de Washington. Il n’est pas totalement irrationnel de supposer qu’il existe un lien entre l’action nationale de ces gouvernements et leur performance sur la scène internationale à Hong-Kong.

* Directeur exécutif de Focus on the Global South, Institut de recherche, d’analyse et de conseil basé à Bangkok

Traduction : Jean-Philippe SPECTOR (Coorditrad)